財(cái)政部2012年發(fā)布了《內(nèi)控規(guī)范》，要求自2014年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，2015年財(cái)政部下發(fā)的《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定了一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，全國(guó)范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位必須在2020年前完成內(nèi)控體系建設(shè)工作。據(jù)我們了解，大多數(shù)單位著手開(kāi)始內(nèi)控建設(shè)工作并不是因?yàn)樨?cái)政部這兩個(gè)文件，而是2016年下半年財(cái)政部下發(fā)了關(guān)于開(kāi)展基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知，財(cái)政部要?jiǎng)诱娓竦臋z查了，單位于是就開(kāi)始行動(dòng)了。2017年財(cái)政部又下發(fā)了部門性法規(guī)文件《內(nèi)控報(bào)告管理制度》，要求單位每年必須按要求提交《內(nèi)控報(bào)告》，除了財(cái)政部門，審計(jì)部門和巡視巡查組也參與到內(nèi)控監(jiān)督檢查工作中來(lái)了，更重要的是，新《會(huì)計(jì)法》修訂稿將單位內(nèi)部建設(shè)情況作為一項(xiàng)監(jiān)督和追責(zé)的內(nèi)容。所以，對(duì)每一個(gè)行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，內(nèi)控都不是可做可不做的一項(xiàng)工作，而是黨中央要求的政治任務(wù)和國(guó)家法定的一項(xiàng)重要工作，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有力支撐。對(duì)于地市級(jí)、縣區(qū)級(jí)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位，應(yīng)該如何規(guī)劃和推進(jìn)內(nèi)控建設(shè)工作呢？根據(jù)我們對(duì)財(cái)政部相關(guān)文件的解讀和為100余家單位提供內(nèi)控咨詢的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議單位可以考慮選擇以下步驟和方式開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)工作。

一、不爭(zhēng)先別落后

對(duì)每一家單位來(lái)說(shuō)，內(nèi)控建設(shè)都是一項(xiàng)全新的、復(fù)雜的工作。財(cái)政部2012年發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》是“試行”版本，財(cái)政部也是在摸著石頭過(guò)河。財(cái)政部到目前為止下發(fā)了三個(gè)關(guān)于內(nèi)控建設(shè)的規(guī)范性文件：《內(nèi)控規(guī)范》、《指導(dǎo)意見(jiàn)》和《內(nèi)控報(bào)告管理制度》，除了這三個(gè)文件，每年《內(nèi)控報(bào)告》提出的編報(bào)要求也是財(cái)政部對(duì)單位內(nèi)控建設(shè)的指引和指導(dǎo)。所以我們建議單位內(nèi)控建設(shè)緊跟財(cái)政部以上文件的要求就可以了，沒(méi)必要超前，比如，2012年《內(nèi)控規(guī)范》要求的內(nèi)控范圍是六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，2015年《指導(dǎo)意見(jiàn)》又增加了權(quán)力運(yùn)行，那我們就針對(duì)決策、執(zhí)行、監(jiān)督，分級(jí)授權(quán)等權(quán)力運(yùn)行和六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)領(lǐng)域開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)工作就可以了，目前還沒(méi)有必要把日常的人事管理、黨建工作納入到內(nèi)控建設(shè)的范圍之內(nèi)。

根據(jù)財(cái)政部門的要求，所有使用財(cái)政性資金的黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等都必須要進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)，所以在決定開(kāi)始內(nèi)控建設(shè)工作之前，不妨先考察一下本地區(qū)、本系統(tǒng)其他單位是否都已經(jīng)開(kāi)始了這項(xiàng)工作。如果本地區(qū)、本系統(tǒng)的單位都還沒(méi)有開(kāi)始做，那就暫時(shí)不用著急；如果已經(jīng)有一些單位開(kāi)始做了，那就別扛著，趕快跟領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)吧！我們建議“不爭(zhēng)先”的原因，是考慮到目前憑自己的力量設(shè)計(jì)編寫(xiě)《內(nèi)控手冊(cè)》的單位少之又少，這就面臨一個(gè)選擇咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，就像在淘寶網(wǎng)購(gòu)要先看看評(píng)價(jià)一樣，打聽(tīng)一下其他單位對(duì)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)水平和服務(wù)能力的評(píng)價(jià)，選擇對(duì)了，省心省事；如果選擇的咨詢機(jī)構(gòu)沒(méi)有研發(fā)實(shí)力，只是套個(gè)模板糊弄著做個(gè)手冊(cè)應(yīng)付檢查，每年填報(bào)《內(nèi)控報(bào)告》和手冊(cè)更新升級(jí)的時(shí)候，牽頭部門財(cái)務(wù)科還是焦頭爛額。

當(dāng)然，內(nèi)控建設(shè)是絕對(duì)不能落后的。財(cái)政、審計(jì)、巡視巡察組每年都可能對(duì)單位進(jìn)行檢查，2019年《會(huì)計(jì)法》修訂草案第二十六條增加了關(guān)于單位內(nèi)控建設(shè)的要求，第四十四條明確規(guī)定，未按規(guī)定建立并實(shí)施內(nèi)部控制的單位，對(duì)單位“一把手”、分管領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰和行政處分。單位內(nèi)控建設(shè)的情況，已經(jīng)上升到人大立法的高度了，法律的底線，是絕對(duì)不能碰的。

二、先手冊(cè)后軟件

簡(jiǎn)單了說(shuō)，內(nèi)控建設(shè)初期階段的工作就是設(shè)計(jì)編寫(xiě)《內(nèi)部控制手冊(cè)》和上信息化軟件，這兩項(xiàng)工作應(yīng)該先做哪個(gè)呢？我們建議按照“先手冊(cè)后軟件”的順序做。首先來(lái)看財(cái)政部對(duì)這個(gè)問(wèn)題是怎么要求的，每年財(cái)政部下發(fā)的《內(nèi)控報(bào)告》編報(bào)要求，重點(diǎn)就是梳理流程、查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、制定措施、建立制度等等，對(duì)信息化建設(shè)工作提出的要求比較少。其次是從費(fèi)用角度考慮，咨詢機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)編寫(xiě)一套《內(nèi)部控制手冊(cè)》的費(fèi)用，要比上軟件的費(fèi)用少的多，在辦公經(jīng)費(fèi)里擠一擠就能解決了。上套軟件少則十幾萬(wàn)，甚至幾十萬(wàn)，單位必須要編制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算，財(cái)政局能不能批是個(gè)問(wèn)題，即便是批了，年終還要進(jìn)行項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)，如果績(jī)效不達(dá)標(biāo)，單位負(fù)責(zé)人和牽頭部門是要被問(wèn)責(zé)的。最后從內(nèi)控實(shí)施的角度考慮，各科室和崗位內(nèi)控職責(zé)沒(méi)有理清、流程沒(méi)有優(yōu)化、制度不規(guī)范、執(zhí)行的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確（比如“三重一大”中大額資金的標(biāo)準(zhǔn)），基礎(chǔ)工作沒(méi)有做好，盲目上信息化軟件，很可能會(huì)推行不下去。實(shí)際上，無(wú)論政府機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位，失敗的信息化項(xiàng)目要比成功的項(xiàng)目多的多。

三、先框架后細(xì)化

內(nèi)控涉及到單位權(quán)力運(yùn)行和六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，需要管控的事項(xiàng)很多，所以在開(kāi)始設(shè)計(jì)編寫(xiě)《內(nèi)部控制手冊(cè)》之前，就需要考慮細(xì)化到什么程度的問(wèn)題。我們建議在內(nèi)控建設(shè)的初期階段，先把內(nèi)控體系的框架建立起來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、單位層面、業(yè)務(wù)層面、評(píng)價(jià)監(jiān)督、流程圖、管理制度、表單體系等，一個(gè)都不能少。財(cái)政部要求的，該有的我們都有了，可能某項(xiàng)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)還沒(méi)有細(xì)化，那就明年再更新升級(jí)吧，比如差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等支出項(xiàng)目，這些費(fèi)用都屬于基本支出的范圍，流程基本一致，只是報(bào)銷用的原始單據(jù)不同而已，因此在建設(shè)初期階段設(shè)計(jì)一個(gè)基本支出管理流程圖就可以了。這就相當(dāng)于解決一個(gè)人有房住的問(wèn)題，蓋一個(gè)房子，有門有窗、通水通電，能基本上滿足能住的需求就行了。如果想住的舒適一點(diǎn)，那就得安裝空調(diào)、鋪地板、買家具等等，這是后期階段建設(shè)的工作。從費(fèi)用的角度考慮，咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)是與項(xiàng)目投入的時(shí)間精力成正比的，做的太細(xì)太全面，收費(fèi)肯定要高。從單位執(zhí)行的角度考慮，內(nèi)部控制對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)是起約束作用的，如果流程圖太多太繁瑣，可能大家在實(shí)際工作中一時(shí)半會(huì)適應(yīng)不了，工作效率會(huì)受到影響。內(nèi)控建設(shè)只有起點(diǎn)，沒(méi)有終點(diǎn)，所以按照先框架后細(xì)化的步驟分期建設(shè)，每年都新任務(wù)，年年都有新進(jìn)展，起碼我們財(cái)務(wù)科年底寫(xiě)工作總結(jié)時(shí)有新素材新亮點(diǎn)了吧。

四、先建立后升級(jí)

單位設(shè)計(jì)編寫(xiě)了《內(nèi)部控制手冊(cè)》，也上了信息化軟件，是不是內(nèi)控建設(shè)工作就算完成了？當(dāng)然不是，這頂多算是完成了內(nèi)控體系建立階段的工作。黨中央和各級(jí)政府主管部門每年都會(huì)下發(fā)、修訂涉及單位內(nèi)控的新法規(guī)、新文件，比如，2019年黨中央修訂了《黨組工作條例》，文件涉及到黨組在單位的地位、黨組集體議事決策的要求等內(nèi)容，非常重要。單位的制度文件必須要及時(shí)根據(jù)新法規(guī)、新文件進(jìn)行相應(yīng)的更新和升級(jí)，自2018年開(kāi)始，每年的《內(nèi)控報(bào)告》也都會(huì)要求單位提供流程和制度更新升級(jí)的佐證材料。所以，單位首先應(yīng)該按規(guī)范要求建立起內(nèi)控體系文件，具體來(lái)說(shuō)就是設(shè)計(jì)編寫(xiě)《內(nèi)部控制手冊(cè)》，然后每年還應(yīng)該著手準(zhǔn)備內(nèi)控體系文件的升級(jí)和更新工作，單位可以獨(dú)立完成這項(xiàng)工作，當(dāng)然也可以繼續(xù)聘請(qǐng)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)提供后續(xù)升級(jí)服務(wù)。

單位內(nèi)控建設(shè)，謀定而后動(dòng)，選擇大于努力，做好打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備吧！